O árduo caminho para o ajuste fiscal

Publicado em 08/08/2018 por Valor Online

O árduo caminho para o ajuste fiscal

A necessidade de corrigir o desequilíbrio fiscal está no centro das discussões econômicas desde 2015, mas impressiona o quanto ainda falta para o país alcançar de fato o ajuste estrutural das contas públicas. Num cenário em que a dívida pública segue em trajetória insustentável, o risco de insolvência só será afastado se o novo governo tomar uma série de medidas amargas, em especial pelo lado das despesas, mas também pelo das receitas. A dúvida é se o próximo presidente e os próximos governadores terão disposição de adotar essa agenda e, mesmo se tiverem, se conseguirão implementá-la politicamente.

No relatório em que faz o raio-X anual sobre a economia brasileira, o Fundo Monetário Internacional (FMI) centra fogo nos desafios fiscais do país, sugerindo um receituário duro. A instituição defende acelerar o ritmo de ajuste fiscal e recomenda medidas para ajustar o tamanho dos gastos do setor público com o funcionalismo, considerando as despesas com pessoal de União, Estados e municípios.

No documento, o FMI observa que o nível de gastos com salários dos servidores no Brasil é elevado, atingindo o equivalente a 13% do PIB, mais que os 10% do PIB das economias avançadas, dos 9% do PIB das emergentes e dos 8% do PIB dos países latino-americanos. Cerca de três quartos das despesas com funcionalismo são de Estados e municípios, o que reflete a "divisão de responsabilidades", segundo o FMI: aproximadamente 55% dos empregados dessas duas esferas de governo estão nos setores de saúde, educação e segurança, percentual que é de 35% na União.

FMI propõe medidas duras para conter gastos com servidores

A remuneração é o principal fator que explica o volume elevado de gastos com servidores públicos, diz o Fundo, notando que o nível de emprego no setor público está em linha com o observado em outros países emergentes e em desenvolvimento, sendo inferior a 9% da população em idade de trabalhar. O ponto é que, no Brasil, os salários no setor público têm um prêmio alto em relação aos do setor privado quando comparados com outros países. Ele é de mais de 50%, especialmente para trabalhadores de menor nível de educação, segundo o relatório.

Nesse cenário, conter os gastos com servidores é essencial para assegurar a sustentabilidade fiscal, afirma o FMI. O cumprimento do teto de gastos, que limita o crescimento dos dispêndios da União, exige uma ruptura da trajetória histórica dessas despesas. Na média, os gastos federais com o funcionalismo cresceram 4% ao ano em termos reais (descontada a inflação) entre 2000 e 2016. No caso de Estados e municípios, aumentaram o equivalente a 1 ponto percentual do PIB nos últimos seis anos.

Para obter poupança fiscal no curto prazo, os salários dos servidores terão que cair em termos reais e a relação entre o emprego do funcionalismo e a população precisa recuar, diz o FMI. "Isso requer ajustes substanciais na remuneração e nas práticas de contratação", aponta o Fundo. Nas contas do FMI, para conseguir uma economia de 0,5% do PIB, seria preciso congelar rendimentos em termos nominais - sem aumento de salários, mantendo apenas reajustes por tempo de serviço - e interrompendo novas contratações pelos próximos cinco anos.

Como se vê, são medidas duras, que mexem com o interesse de corporações fortemente organizadas. Mesmo governantes em começo de mandato e dispostos a gastar capital político terão dificuldades para implementar essa agenda, ainda que parcialmente.

O FMI também considera necessário reduzir o déficit primário mais rapidamente do que o sugerido pelo cenário-base atual. Nos cálculos do Fundo, o resultado primário (excluindo gastos com juros) do governo federal, que ficou negativo em 1,7% do PIB em 2017, será zerado apenas em 2022, alcançando um superávit de 0,5% do PIB em 2023.

"Mesmo se as despesas do governo federal foram reduzidas em cerca de 0,5% do PIB ao ano a partir de 2019, como indicado pelo teto de gastos, a dívida bruta vai aumentar até alcançar mais de 90% do PIB em 2023 [o Fundo projeta exatos 95,6% do PIB]." Em 2018, o indicador deve ficar em 88,2% do PIB pelas estimativas do FMI, que inclui os títulos do Tesouro na carteira do Banco Central (BC). Pelos critérios do BC brasileiro, que não consideram esses papéis, a dívida bruta ficou em 77,2% do PIB em junho. Para o FMI, esses níveis de dívida representam "riscos sérios" para a economia, especialmente num cenário de aperto das condições financeiras globais. Na média dos emergentes, a dívida bruta é um pouco superior a 50% do PIB.

Para a instituição, o governo federal deve tentar obter um superávit de 1% do PIB em 2023 e de pelo menos 2,5% do PIB em 2026. "A consolidação pode ser atingida contendo as despesas em linha com o teto de gastos junto com algumas medidas pelo lado da receita", diz o FMI.

Pelo lado dos gastos, o Fundo sugere uma ampla reforma da Previdência, envolvendo aumento da idade mínima, desvinculação do piso previdenciário do salário mínimo e moderação das aposentadorias, especialmente dos servidores. Além disso, defende a redução dos gastos com servidores em cerca de 1% do PIB; a identificação de medidas adicionais de despesas e ganhos de eficiência de 0,5% a 1% do PIB, incluindo uma focalização melhor de benefícios sociais, como o abono salarial; e a proteção de programas sociais eficazes, como o Bolsa Família, e o investimento público. Enfrentar a rigidez do Orçamento, já que mais de 80% das despesas são obrigatórias, é importante para facilitar o ajuste fiscal, enfatiza ainda o Fundo, que também propõe limitar o reajuste do salário mínimo à variação do custo de vida.

Pelo lado das receitas, o FMI cita a remoção de desonerações tributárias, que custam 4% do PIB, a simplificação do sistema tributário, na direção de um imposto sobre valor agregado e a harmonização dos regimes de impostos da União e dos Estados, entre outras medidas.

As recomendações do FMI não levam em conta questões de economia política. Apontam um caminho duro para o país corrigir mais rapidamente os desequilíbrios fiscais. Mesmo se tiverem o ajuste como prioridade, o próximo presidente e os próximos governadores não deverão conseguir implementar uma agenda tão ampla, com várias medidas que enfrentarão grande oposição de parte da sociedade. Ainda assim, é um receituário que dá a dimensão dos desafios no campo fiscal. Se o país quiser deter a alta explosiva da dívida pública, uma parte considerável das sugestões terá que ser adotada, obviamente com eventuais adaptações.

Sergio Lamucci é repórter. Hoje, excepcionalmente, deixamos de publicar a coluna de Cristiano Romero.

E-mail: sergio.lamucci@valor.com.br