Ajuste fiscal no Brasil: fatos e números para informar melhor o debate

Publicado em 10/08/2018 por Valor Online

SÃO PAULO  -  Tem havido intenso debate sobre como encaminhar, especialmente a partir de 2019, a agenda de consolidação fiscal brasileira – mantendo, flexibilizando, reforçando ou abandonando o atual teto de gastos; elevando ou não a carga tributária; impulsionando ou não, via estímulo fiscal/parafiscal, o crescimento econômico no curto prazo.

Contudo, muitas vezes esses debates têm se assentado mais em discussões ideológicas (“visões de mundo”) do que em alguns fatos mais concretos e/ou em números. Meu objetivo com este artigo é justamente o de chamar  atenção para alguns aspectos mais objetivos que devem (ou deveriam) ser levados em consideração nessas discussões. Em alguns pontos, também dou minha opinião.

Eu adianto que a miríade de números e conceitos que irei apresentar a seguir pode parecer meio enfadonho para alguns leitores menos afeitos aos detalhes das finanças públicas e da macroeconomia como um todo. Mas o debate hoje precisa, em muitos aspectos, de mais objetividade e de menos platitudes.

Uma primeira questão diz respeito às desonerações fiscais (e lógica semelhante vale para um combate mais incisivo à evasão/sonegação). Vários analistas, candidatos e seus assessores econômicos vêm defendendo uma redução dessas renúncias, mas, ao mesmo tempo, posicionam-se contra aumentos da carga tributária (“alta de tributos”).

Ora, caso as renúncias fiscais sejam reduzidas, isso corresponde, tudo o mais constante, a um aumento da arrecadação como porcentagem do PIB – embora isso não vá afetar a todos da sociedade da mesma forma e não signifique a criação de um novo tributo. Falar em redução de desonerações sem aumento da carga/arrecadação só faz sentido se a tributação for reduzida, de forma compensatória, sobre outros bens/serviços/ativos (uma mudança somente na composição de nossa carga tributária, caso seja bem-feita, pode até melhorar o potencial de crescimento, a solvência fiscal e o bem-estar da sociedade no médio e longo prazos, mas não ajudará muito no ajuste fiscal de curto prazo).

Alguns alegam ainda, erroneamente, que reduzir o gasto tributário (nome mais técnico para as desonerações), hoje em cerca de 4% do PIB no caso do governo federal, ajudaria a viabilizar o cumprimento do teto de gastos primários determinado pela Emenda Constitucional 95/2016 – algo que somente é verdade em um caso bem específico, as renúncias ligadas à política de desoneração da folha (que corresponderam a 0,2% do PIB em 2017 e que são consideradas despesas primárias do governo federal de modo a não impactar negativamente as receitas previdenciárias e o déficit do INSS). Nesse caso, a confusão se dá ao misturar os subsídios explícitos (que impactam a despesa primária ou financeira) com as renúncias (abdicação de receita primária).

Sou favorável a cortar/reavaliar radicalmente as renúncias associadas a programas como o Simples/MEI e Zona Franca de Manaus (cerca de 2% do PIB em 2017) – que, dentre outros impactos, reduzem a produtividade média da economia, por vários canais, e pioram a progressividade da política fiscal (já que, hoje, vários profissionais liberais de classe média e alta estão enquadrados no Simples). Mas que fique claro: sem medidas compensatórias, isso irá representar um aumento permanente da arrecadação/PIB, ainda que não exatamente nos mesmos montantes das estimativas de renúncias (na medida em que alguns agentes podem voltar à informalidade e/ou passar a sonegar – daí a necessidade de conciliar essas eventuais mudanças com uma ampla e integrada reforma da tributação direta para além do Simples/MEI, envolvendo também os regimes de Lucro Presumido e Lucro Real).

Outro ponto no qual tem havido bastante divergência entre analistas diz respeito à velha discussão sobre o que viria antes, a retomada do crescimento ou o ajuste fiscal. A verdade é que há uma relação de dupla causalidade, sobretudo em situações em que a economia opera com enorme grau de ociosidade – como é o caso do Brasil no momento atual, com um hiato do produto situado entre -4,6% e -7,2% do PIB no final de 2017 (intervalo de plausibilidade estimado pela IFI/Senado).

Estimativas minhas apontam que, atualmente, o ciclo econômico desfavorável está subtraindo algo como 2 a 2,5 p.p. do PIB do resultado primário recorrente do governo geral (tanto por conta do hiato muito negativo como pelo fato de a inflação estar correndo abaixo do centro da meta – valendo lembrar que boa parte dos tributos tem incidência do tipo ad valorem sobre bases nominais). Assim, zerar esses dois gaps (hiato do produto e inflação vs meta) agregaria tal montante, nada desprezível, ao resultado primário recorrente.

Ainda assim, exaurir todo o excesso de ociosidade – o que corresponde, nas minhas estimativas, a levar a taxa de desemprego (Pnad-C/IBGE) para algo entre 9,5% e 10% da PEA o Nuci industrial (FGV) para perto de 81% – não resolverá todo o problema: o resultado fiscal estrutural (isto é, sem receitas/despesas atípicas e descontados os efeitos do ciclo econômico) ainda estava em cerca de -0,5% do PIB potencial em 2017, segundo minhas estimativas, que coincidem com aquelas do FMI apresentadas no Fiscal Monitor abr/18.

Para onde esse primário estrutural precisa caminhar? Admitindo um crescimento potencial do PIB em torno de +2% e a uma Selic neutra real de +4% a.a., estimo que um resultado primário estrutural situado no intervalo de +1,5% a +2% do PIB estabiliza a relação dívida bruta/PIB no médio/longo prazos e gera queda da dívida líquida/PIB (este último conceito, ainda que ajustado para levar em conta apenas os ativos governamentais com maior liquidez, é o mais relevante na determinação do risco-país e o custo de rolagem da dívida pública em economias emergentes, como apontaram trabalhos empíricos recentes do FMI).

Ou seja: o ajuste fiscal total necessário no Brasil, partindo de um resultado primário recorrente projetado de cerca de -2,7% do PIB em 2018, é da ordem de 4 a 5 pontos percentuais, sendo que aproximadamente metade disso depende da zeragem do excesso de ociosidade da economia e a outra metade de medidas/reformas mais estruturais na carga tributária e/ou nos gastos obrigatórios (já que não há muito mais espaço para reduzir as despesas discricionárias).

Contudo, é mandatório reconhecer que as duas dimensões acima estão, em boa medida, interconectadas: sem que esse ajuste estrutural esteja devidamente encaminhado (a aprovação do teto de gastos no final de 2016 serviu apenas como uma “pinguela”, como ficará claro a seguir), fica difícil ter alguma margem de manobra adicional, monetária e sobretudo fiscal, para zerar o hiato do produto mais rapidamente. Até mesmo porque, em um cenário de indefinição sobre o rumo das contas públicas, a incerteza política/econômica tende a se manter elevada, inibindo investimentos e mesmo decisões de consumo pelos agentes.

Outra fonte de (enorme) divergência dentre os analistas diz respeito ao atual teto de gastos, instituído pela EC 95/2016. Essa regra implica uma redução da razão entre o gasto primário do governo central de cerca de 19,5% do PIB em 2016 (valor que já leva em conta algumas deduções de despesas que não são impactadas pelo teto) para perto de 15% em 2026 – ou seja, uma queda de 23% dessa razão, que retornaria para o patamar efetivamente observado do gasto primário em 1998-2000.

Desse modo, independentemente do que aconteça com a carga tributária recorrente, a regra do teto, caso cumprida, geraria um incremento do saldo primário estrutural de cerca de 4,5 p.p. do PIB entre 2017 e 2026 (~ 0,45 p.p. ao ano), montante bastante superior ao ajuste estrutural de 2 a 2,5 p.p. necessário para estabilizar a dívida bruta no médio/longo prazos (como apontado anteriormente neste texto).

Com efeito, a total aderência à regra do teto geraria uma queda da relação dívida bruta/PIB no longo prazo, já também levando em conta o incremento cíclico de outros 2 a 2,5 p.p. das receitas recorrentes à medida que o excesso de ociosidade da economia seja totalmente exaurido. Não obstante, até 2022/23 – levando em conta as atuais projeções de consenso para o crescimento do PIB – o teto, isoladamente, não seria suficiente para levar o resultado primário a terreno positivo, não estancando, nesse ínterim, a dinâmica de elevação da dívida bruta iniciada em 2014. Nesse aspecto, o atual teto pode ser considerado como um ajuste bastante gradual.

Vale lembrar, contudo, que a regra do teto, sozinha, apenas enseja uma redução, em % do PIB, dos gastos mínimos com saúde e educação (já que a EC 95 mudou a vinculação dessas duas despesas, definindo um piso real para ambas). Tais gastos equivaleram a 2,2% do PIB em 2016.

No caso das demais despesas primárias, é preciso “correr atrás” – e a lógica do teto é justamente a de forçar o sistema político a aprovar medidas para viabilizar o seu cumprimento e evitar o shutdown (embora nada impeça que o corporativismo prevaleça sobre o interesse difuso em termos da disputa de espaço no orçamento de gastos, até mesmo porque a EC 95 estabeleceu que, nos três primeiros exercícios, o Executivo poderia compensar desvios, até certo limite, nos subtetos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública da União).

Nesse contexto, foi vendida a ideia de que uma reforma paramétrica da Previdência seria a principal mudança necessária para viabilizar o cumprimento do teto de gastos. Embora uma reforma da previdência seja extremamente necessária (em função de mudanças expressivas, nas últimas três décadas, nas taxas de fertilidade e na expectativa de sobrevida após os 60 anos) e socialmente defensável (por questões de equidade, na medida em que os mais pobres já se aposentam hoje por idade, aos 60/65 anos, com as classes média/alta fazendo isso em torno dos 55 anos), a verdade nua e crua é que, no horizonte do teto (até 2026), ela ajuda muito pouco.

Segundo simulações apresentadas publicamente pela própria equipe econômica, a reforma proposta para o RGPS (previdência do setor privado, INSS) e o BPC/LOAS/RMV, caso aprovada, irá “apenas” estancar essa despesa em cerca de 9% do PIB na próxima década – isto é, no mesmo nível efetivamente observado em 2016 –, evitando, na ausência de reformas, que esse gasto suba para perto de 11% do produto em 10 anos e para quase 20% em 40 anos. Ou seja: essa despesa, com a reforma, não cai, mas para de subir (em % do PIB). 

Isso significa dizer que, para que o teto seja cumprido (isto é, despesa total em cerca de 15% do PIB em 2026), a despesa primária exclusive RGPS/BPC terá que passar de 10,5% do PIB em 2016 para cerca de 6% em 2026, uma redução de quase 43%. Vale lembrar que cerca de 0,6 p.p. dessa redução de 4,5 p.p. do PIB advém automaticamente da mudança nas vinculações de gastos com saúde e educação no âmbito da EC 95, com o restante devendo ser “conquistado”.

Como aponta o gráfico no início do texto, um nível de despesas ex RGPS/BPC nesse percentual (6% a 7% do PIB) somente foi observado em 1991/92, quando a forte aceleração da inflação ajudou a reduzir, na marra, o gasto primário do governo central (dentre outros fatores, por reduzir o valor real ex-post do salário-mínimo nacional em 23% ante o nível médio de 1988-89). Excluindo referido biênio, esse subconjunto da despesa federal oscilou, nos últimos 35 anos, entre 8% do PIB (1990 e logo após o Plano Real) e 10,5% (2014 e 2016). É digno de nota o fato de que, antes da promulgação da Constituição “cidadã”, em 1988, esse subconjunto do gasto federal se situou em torno de 9,5% do PIB (média 1986-87). Outra referência interessante: nos EUA, em 2017, o gasto primário total do governo federal foi de cerca de 19% do PIB, passando a 14% quando se excluem os gastos com previdência e a 10,5% sem os gastos com o Medicare (dados do CBO).

Mesmo que várias outras reformas bastante ousadas sejam aprovadas (congelamento real do salário-mínimo de 2020 em diante, em detrimento da manutenção da regra atual, que expira em 2019; extinção do abono salarial; extinção da desoneração da folha; gasto real per capita com funcionalismo congelado de 2019 em diante; zerar o atual gasto de 0,3% do PIB associado aos 28 programas de subsídios e subvenções explícitos), e admitindo alguma recomposição do investimento público (para 1,2% do PIB – igual à média 1947-2017 –, frente ao 0,4% a.a. observado em 2016/2017, que foi o nível mais baixo já registrado), isso contribuiria com cerca de 55% da necessidade de queda do gasto implicada pela regra do teto (já levando em conta a aprovação da atual proposta de reforma do RGPS/BPC). Ou seja: ainda faltariam cerca de 2 p.p. do PIB de redução de gastos primários para que o teto seja cumprido em 2026 (e isso tenderia a se manifestar já em 2021/2022, admitindo a aprovação de todas as reformas elencadas acima ainda em 2019). Nem zerando o investimento público o teto seria cumprido (faltaria 0,55 p.p.).

Uma confusão muito comum nessa discussão sobre o cumprimento do teto está relacionada à chamada despesa “discricionária” (2,2% do PIB em 2018), que engloba os investimentos públicos, o programa Bolsa-Família, gastos com controle do tráfego aéreo e emissão de passaportes, dentre outras despesas com bens e serviços necessários para o funcionamento da administração pública, além de outras políticas públicas (bolsas Capes/Cnpq, Farmácia Popular, Embrapa, ENEM, FIES, Pronatec, dentre outros). Uma racionalização desses gastos é possível e necessária – como atestam os resultados bastante favoráveis de esforços recentes do MDS –, mas essa rubrica não pode ir a zero como alguns argumentam. Especialistas em gestão pública apontam que os níveis atuais dessas despesas já estão bem próximos daquilo compatível com um shutdown – como fica evidente pelo baixíssimo investimento público federal, que não está nem mesmo cobrindo a depreciação do estoque de ativos fixos da administração pública desde 2015 (segundo estimativas do Tesouro Nacional do investimento líquido do governo central).

Não sou contra o conceito de teto de gastos em si. O principal problema, no caso brasileiro, foi a calibragem do ponto final, que foi agressiva demais – mesmo tendo sido definida para um horizonte relativamente longo –, além de alguns problemas de desenho, envolvendo os subtetos. Como o próprio FMI apontou recentemente em um belíssimo manual (“How to select fiscal rules: a primer”, divulgado em março deste ano), todas os tipos de regras fiscais apresentam vantagens e desvantagens conceituais e uma boa parte de seu sucesso no “mundo real” reside em uma calibragem adequada, nem muito frouxa (que na prática não gera nenhum tipo de constrangimento), nem irrealisticamente apertada (que pode fazer com que a regra seja percebida como pouco crível e, com isso, suscetível a alterações).

Em minha opinião, um arranjo claramente superior ao atual envolveria, de um lado, uma flexibilização do atual teto, expurgando de seu cômputo os investimentos de alto retorno econômico/social, que seriam escolhidos cuidadosamente (com uma governança semelhante ou melhor àquela do programa PPI/FMI de meados da década passada), e que também teriam um teto – o qual somente poderia ser elevado por meio de aumentos da carga tributária. O restante das despesas primárias (ex-investimentos prioritários) teria um teto atrelado a um indexador mais realista e politicamente palatável (como inflação mais crescimento populacional), o qual serviria para reajustar tetos individuais para vários subgrupos relativamente homogêneos de despesas (evitando, assim, uma disputa “interna” pela maior fatia no bolo). Nas minhas contas, assumindo um montante de investimentos prioritários equivalente a 1% do PIB em cada ano, essa nova regra do teto implicaria um gasto público em cerca de 16,5% do PIB em 2026 (ou seja: ainda exigindo que todas as reformas dos gastos obrigatórios listadas anteriormente neste texto, ou outras com impacto equivalente, sejam aprovadas).

Do outro lado, a arcaica meta de resultado primário anual “critério caixa” das LDOs, altamente pró-cíclica e sujeita a contabilidades criativas, deveria ser substituída por uma meta plurianual de resultado fiscal estrutural “critério competência” (saldo primário ou poupança primária), que poderia ser calibrada com ajuda da IFI/Senado e de especialistas do setor privado. Essa meta complementaria a regra do teto de gastos ao impedir que os governos elevassem as renúncias fiscais (gasto tributário) por conta da pressão de lobbies ou do ciclo político-eleitoral (não custa lembrar que tais renúncias passaram de cerca de 3,5% do PIB na média de 2006-11 para 4,5% a.a. do PIB em 2014-15, recuando para pouco mais de 4% em 2017).

Nesse novo arcabouço institucional para a política fiscal, acho que são bem-vindos aumentos seletivos da carga tributária para reforçar e, sobretudo, acelerar a consolidação fiscal estrutural em andamento (já que os tetos, tanto o atual como o proposto, são gradualistas do ponto de vista da recomposição do resultado primário e da dinâmica da dívida/PIB).

Essa elevação da carga deveria ser orientada por pelo menos dois critérios: i) aumentos que visem a redução/correção de distorções (como o Simples/MEI e a Zona Franca de Manaus) e de “privilégios adquiridos” (aposentadorias e pensões já concedidas sob integralidade e paridade a funcionários públicos, incluindo militares – que geram um gasto anual de 4% do PIB no Brasil, contra 1% na média da OCDE); e ii) altas dos tributos que promovam uma melhoria da equidade horizontal e da progressividade da política fiscal (reintrodução da tributação de dividendos no IRPF, com alguma redução compensatória das alíquotas do IRPJ/CSLL sobre lucros, seguindo uma tendência global reforçada pela reforma Trump; tributação progressiva das heranças; correção da subtributação do patrimônio imobiliário, incluindo terras; introdução de faixas superiores no IRPF, atingindo em boa medida os supersalários e superaposentadorias/pensões do setor público; cobrança de mensalidades no ensino superior, com o percentual pago atrelado à renda dos pais e isenção total para os mais pobres, dentre outros).

Tal aumento imediato da carga de tributos diretos para acelerar a consolidação fiscal poderia ser integralmente compensado (ao longo de 5 ou 10 anos, à medida que o gasto primário fosse sendo reduzido sob a nova regra do teto) com uma redução da tributação indireta, que é regressiva por definição (os pobres pagam proporcionalmente mais) e é atipicamente elevada no Brasil (14% do PIB vs 11% na média da OCDE, em 2015 – a despeito de as cargas tributárias totais serem semelhantes, em torno de 33% do produto em ambos os casos).

Tudo isso faria com que o nosso arcabouço de política fiscal se aproximasse cada vez mais daquilo que o FMI denomina como uma smart fiscal policy, que engloba cinco características: i) ser anticíclica; ii) ser amigável ao crescimento de longo prazo, no sentido de aprimorar a eficiência alocativa e melhorar a produtividade sistêmica; iii) promover a inclusão, via gasto e tributação; iv) ter uma base sólida e cada vez menos volátil de receitas; e v) ser prudente, de modo a construir espaço fiscal razoável nos booms para que se tenha boa margem de manobra de política econômica para acomodar choques muito desfavoráveis sobre a atividade.

Bráulio Borges, economista-sênior da LCA Consultores e pesquisador-associado do Ibre/FGV